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Al centro del riformismo di questi anni gli effettivi diritti dei cittadini

di Patrizia Fortunato.

Alla base dell’impegno legislativo degli ultimi cinque anni ci sono stati una vision e un obiettivo, “dare centralità al cittadino”, espressi principalmente da tre asset: la cittadinanza digitale (la PA digital first); la trasparenza totale; la performance e la valutazione partecipata dai cittadini. La Riforma Madia, legge n° 124 del 2015 e successivi decreti attuativi, per certi aspetti ha proseguito e spinto in avanti il processo sviluppato nel decennio precedente, al di là dei colori politici dei governi. Da questi concetti parte l’osservazione di Sergio Talamo, Direttore dell’area Comunicazione, Editoria, Trasparenza e Relazioni Esterne di Formez PA.

Cosa proporre al nuovo Governo: rendere effettivo il principio della continuità amministrativa
Senza nulla togliere alle questioni relative alle società partecipate, alla SCIA (segnalazione certificata di inizio attività), alla conferenza di servizi o al personale, dai provvedimenti disciplinari alle norme sulla dirigenza fino allo sblocco dei contratti pubblici, al centro della legislazione va posto il nuovo ruolo del cittadino, metaforicamente espresso come un arco con tre frecce. Il primo punto è la digitalizzazione, la PA digital first, che significa dare al cittadino il diritto ad essere riconosciuto nella sua identità digitale, a ricevere servizi on line efficaci e semplici da usare, a verificare da remoto lo stato delle sue pratiche, come enunciato nella ‘doppia’ riforma del Codice dell’amministrazione digitale e nelle linee guida emanate dall’AgID sulla qualità dei nuovi servizi on line. Il secondo punto è la trasparenza totale, che ha portato questo principio, già presente nel decreto legislativo n.150 del 2009, a potenzialità nuove e straordinarie, in linea con quelle dei paesi anglosassoni: poter controllare la qualità dei servizi pubblici attraverso l’accessibilità agli atti e ai documenti, senza più dover dimostrare un interesse specifico e diretto (legge 241/1990) e senza che questi atti siano oggetto di obblighi di pubblicazione (dlgs 33/2013). Il terzo punto è la performance misurata con i cittadini, cioè la possibilità concreta di partecipare alla gestione del miglioramento amministrativo.
Tutto ciò rende necessario un appello che sento di fare al nuovo Ministro della Pubblica amministrazione ed è quello di rendere effettivo il principio della continuità amministrativa, in Italia mai davvero applicato. Un principio di cui hanno parlato tanti giuristi, Sabino Cassese in primis, e che ha valore fondamentale perché l’amministrazione vive di evoluzioni e non di strappi.

Poi c’è la questione delle professionalità. I tre principi-cardine sopra accennati vanno resi effettivi, e tutto passa attraverso un vero rilancio dell’attività comunicativa. Il decreto legislativo n. 97 del 2016, il cosiddetto decreto del FOIA italiano, che a sua volta conferma molte delle norme del decreto 33 del 2013, parla di rapporto diretto e ampio col cittadino-valutatore: ma chi deve realizzare questo nuovo rapporto se non un professionista della comunicazione?
Ci sono state importanti proposte, a cui hanno collaborato la Federazione della stampa, l’Ordine dei Giornalisti e l’associazione PASocial, che nei contratti collettivi del pubblico impiego si sono trasformate in istituzioni di nuovi profili per la comunicazione e l’informazione.
Su questo versante è assolutamente necessario andare avanti, verso un profilo unitario, quello del Giornalismo pubblico, e un nuovo modello organizzativo, con una nuova legge che superi la vetusta 150/2000.

Il Giornalismo pubblico come unico profilo può ricomprendere tutte le figure professionali della nuova comunicazione, superando le vecchie ripartizioni previste nel 2000 tra URP, ufficio stampa, portavoce. Un’organizzazione unitaria che gestisca sia le funzioni tradizionali sia le nuove, come la trasparenza, le consultazioni pubbliche, la customer satisfaction, tutto ciò che oggi è fondamentale per dare vera centralità al cittadino. Insomma, dobbiamo fare in modo che nelle amministrazioni vengano realizzate delle ‘newsroom’ che la legge riconosca come unitarie e strategiche, e in cui la comunicazione e la trasparenza diventino il ‘core business’ dell’attività pubblica.

Cosa abbandonare: l’inefficienza dell’attività pubblica, l’assenza di relazione fra impegni e risultati, e fra risultati, premi e sanzioni, e infine rimediare ad alcune lacune della legge sulla trasparenza
L’aspetto non marginale dell’attività pubblica è l’inefficienza non verificata, nel senso che troppo spesso non viene chiesto all’amministrazione di mantenere le proprie prestazioni a uno standard qualitativo adeguato alle necessità e agli impegni che la stessa amministrazione dichiara nella carta dei servizi o nel piano della performance. Se non trasformiamo la cultura giuridico-formale, all’interno del processo organizzativo, nella cultura del risultato, giudicato dai cittadini, rischiamo di lasciare tutte le enunciazioni ribadite nella Riforma a livello soltanto teorico.
Ritengo che il punto chiave sia rendere effettiva la centralità dell’utente di servizi, superando la tradizionale organizzazione della pubblica amministrazione in cui vi era una deleteria sproporzione a favore dell’ente erogante. Per un problema di eredità culturale del diritto amministrativo italiano, l’amministrazione era del tutto sovraordinata rispetto al ricevente: oggi la situazione si è trasformata anche attraverso la diffusione delle nuove forme di comunicazione social, sulle quali la legislazione della riforma ha aperto una finestra del tutto inedita. Nella circolare n. 2 /2017 di applicazione del FOIA si parla espressamente dell’uso dei social come strumento di dialogo con il cittadino per la pubblicazione proattiva e per il dialogo collaborativo, e anche ai social fanno riferimento i nuovi profili della comunicazione e dell’informazione fissati nei contratti collettivi.

Trasparenza: se non si continua a lavorare sulla riconversione organizzativa delle amministrazioni, necessaria per rendere effettiva la trasparenza, rischiamo che la dimensione reale della trasparenza venga decisa dai TAR o dal Consiglio di Stato. Per l’ennesima volta in Italia si rischierebbe una supplenza dell’attività giurisdizionale rispetto all’attività amministrativa e quindi all’effettiva gestione della legge.
Una lacuna importante della legge sulla trasparenza è che il responsabile anticorruzione e il responsabile della trasparenza nella maggior parte dei casi coincidano. È un errore, perché l’anticorruzione è una funzione di prevenzione normativa, che consiste nel regolamentare le procedure per prevenire possibili abusi, la trasparenza è invece una funzione comunicativa, di dialogo con i cittadini che chiedono notizie sull’amministrazione e svolgono il decisivo controllo di qualità dei servizi. La stessa Autorità Nazionale Anticorruzione – ANAC- spiega con chiarezza che la trasparenza serve alla partecipazione civica prima ancora che all’anticorruzione.
Se non si mette l’amministrazione in condizione di assistere il cittadino nell’esercizio di questi nuovi diritti, questi non verranno esercitati, con il rischio di constatare il sostanziale fallimento del decreto 33/2013 e del decreto 97/2016.

Dobbiamo lavorare perché ci sia in ogni amministrazione un nuovo staff di professionisti, di giornalisti pubblici che in un rapporto organico col resto dell’ente siano in grado di rendere effettivi i diritti fornendo ai cittadini dati chiari, accessibili, completi, tempestivi, aggiornati. Lo richiede la legge, ma prima ancora la scommessa di una PA che esce finalmente dal Palazzo e diventa ‘casa di vetro’, come chiedeva alla Camera dei deputati Filippo Turati nel 1908. Un auspicio di un anno lontanissimo che oggi può diventare realtà.

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